POLÍTICA SOCIAL, ASSISTÊNCIA SOCIAL E CIDADANIA:
algumas aproximações acerca do seu significado na realidade brasileira[1]

 

 

Iris Maria de Oliveira[2]

RESUMO: Na realidade brasileira dos últimos 10 anos, marcada pela inserção subordinada do país no mundo globalizado e por políticas neoliberais, pelo aprofundamento da miséria e da pauperização, uma questão se coloca:  qual o significado das políticas sociais e, mais especificamente, da assistência social como política pública afiançadora de direitos? Recusando a idéia de que o horizonte possível na ordem burguesa atual seja a adoção de políticas sociais que resultem em padrões aceitáveis de pobreza, argumenta-se que a Assistência Social pode ser uma política social que contribui para a inclusão social e para a ampliação da capacidade das classes subalternas de alterar o já dado e construir novas possibilidades para a conquista de políticas sociais universalizantes.

Palavras-chaves: Políticas sociais,  Assistência Social, Cidadania

 

Introdução:

Pensar as políticas sociais de um modo geral e, de modo particular, a política de assistência social na realidade brasileira, supõe pensá-las no contexto das contradições da sociedade capitalista, que reside na produção coletiva de riqueza e sua apropriação privada. Conforme Vieira (1992, p. 22), “a política social é uma maneira de expressar as relações sociais cujas raízes se localizam no mundo da produção.”

O processo de acumulação capitalista produz o trabalhador disponível para o capital, uma população sempre maior do que as reais necessidades da acumulação. O resultado é a produção de uma classe trabalhadora diversificada na sua forma de inserção na produção, mas que tem em comum o fato de sua sobrevivência depender da venda da sua capacidade de trabalho, o que por sua vez depende das demandas do capital. O resultado é a produção da pobreza, originada nos baixos salários dos que se encontram incluídos no mercado de trabalho formal e as mais diferentes situações de inclusão precarizada ou subordinada[3] para a grande parcela que não consegue existir para o capital.

Estas contradições estão na base da questão social e do surgimento das políticas sociais. A questão social é aqui entendida como “conjunto de expressões das desigualdades sociais engendradas na sociedade capitalista madura” (Iamamoto, 2001, p.16), a partir das mobilizações operárias do século XIX. As lutas desse período trouxeram para a cena política e econômica as reivindicações da classe operária, a denúncia da miséria e do pauperismo produzidos pelo capitalismo e exigiram a interferência do Estado no reconhecimento de direitos sociais e políticos desta classe.

No contexto brasileiro, marcado pela inserção subordinada do país no mundo globalizado e por políticas neoliberais, pelo aprofundamento da miséria, da pauperização e da velha questão social, que assume novas expressões, uma questão se coloca:  qual o significado das políticas sociais e, mais especificamente, da assistência social como política pública afiançadora de direitos?

Diante desta questão é  possível visualizar duas possibilidades: a primeira é de que a assistência social estaria condenada a reproduzir o “status quo” e, portanto, jamais poderia constituir-se como uma política pública capaz de assegurar direitos sociais. A segunda é a de que, no contexto atual, ela pode ser uma política social que, orientando-se por padrões de universalidade e justiça e não de focalização, devolva a dignidade, a autonomia, a liberdade a todas as pessoas que se encontram em situações de exclusão e abra possibilidades para que adquiram condições de existir enquanto cidadãs(os). Neste sentido ela pode ser uma política social que contribui para a inclusão social[4] e para a incorporação de uma cultura de direitos pela sociedade civil. A presente reflexão opta por este segundo caminho, recusando a idéia de que o horizonte possível na ordem burguesa atual seja a adoção de políticas sociais que resultem em padrões aceitáveis de pobreza.

 

Considerações gerais sobre liberalismo e política social:

Os liberais argumentam que as políticas sociais destinam-se a corrigir os efeitos malignos produzidos pelo crescimento capitalista. Teria finalidade redistributiva e o objetivo de reduzir as desigualdades geradas na esfera da produção. Observa-se, contudo, que, enquanto estratégia governamental, são incapazes de promover uma real melhoria das condições de vida da classe trabalhadora. O Estado atende apenas aquelas reivindicações que são aceitáveis para o capital e para o grupo dirigente. Ao mesmo tempo, o seu surgimento acaba revelando as limitações das teses liberais em defesa do livre jogo do mercado e de uma  compreensão da pobreza como algo natural, evidência da inferioridade do pobre e sobre a qual o Estado não deve interferir.

Nos países do capitalismo avançado, as primeiras medidas de política social trazem no seu interior  este reconhecimento das limitações do mercado quanto ao atendimento das necessidades de reprodução da força de trabalho. Assim, o New Deal de Franklin Delano Roosevelt destinava-se a reorganizar a vida econômica através da intervenção do Estado na economia, do controle do mercado financeiro, do combate ao desemprego, do estímulo a elevação da produção e da renda, da redução da jornada de trabalho e da produção para o mercado interno, sem deixar de lado o mercado externo (Vieira, 1992, p.85-86).

Ao analisar o Estado de Bem Estar na França, Inglaterra e Alemanha, T. H. Marshall conclui que, nascendo num contexto de austeridade (o pós-guerra), as restrições ao mercado livre, mesmo não sendo consideradas boas em si mesmas, ofereciam “uma sociedade comprometida com a ‘participação justa’ e com a distribuição de renda real que se podia justificar racionalmente e não era resultado imprevisível das forças supostamente cegas de um mercado competitivo no qual cada um tinha o direito de tomar para si quanto pudesse.” (Marshall, 1967, p. 200).

Contudo, não é somente a degradação das condições de vida do proletariado e as suas reivindicações que determinam o surgimento das políticas sociais. Historicamente, os direitos sociais e as medidas jurídicas que consagram as políticas sociais vinculam-se também as alternativas encontradas pelo capital frente à crise de acumulação enfrentada no final dos anos 20 do século passado. O que se configurou como Welfare State foi também uma forma de alargar as funções econômicas e sociais do Estado. Conforme Francisco de Oliveira (1998, p.19), o Welfare State

...Constituiu-se no padrão de financiamento público da economia capitalista. Este pode ser sintetizado na sistematização de uma esfera pública onde a partir de regras universais e pactadas o fundo público em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulação de capital de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente a população por meio de gastos sociais.

A análise das políticas sociais nesta perspectiva revela que não se trata de atender apenas as reivindicações dos trabalhadores. Com o Welfare State, o Estado passa também a financiar a acumulação de capital através de inúmeros mecanismos: subsídios à produção, criação de setores estatais produtivos, financiamento dos excedentes agrícolas, da pesquisa e tecnologia, etc. Segundo Francisco de Oliveira (Ibid., p. 20), os gastos com o financiamento do capital são muito maiores do que com a reprodução da força de trabalho.

Para o autor, o Estado de Bem Estar não deixou de ser um Estado classista, mas também não se configura como o Estado enquanto comitê executivo da burguesia pensado por Marx. Oliveira (Ibid., p. 39) concebe o Estado de Bem Estar como um espaço de lutas de classes no qual ocorre a construção de uma esfera pública caracterizada pela “construção e o reconhecimento da alteridade do  outro, do terreno indevassável de seus direitos, a partir dos quais se estruturam as relações sociais.” A esfera pública “é uma negação dos automatismos do mercado e da sua perversa tendência à concentração e à exclusão.”

A partir dos anos 70 do século XX a alternativa do Estado de Bem Estar entra em crise e há o retorno às teses liberais em defesa da liberdade do mercado e da redução do papel do Estado na economia e no social. Para Oliveira  (Ibid., p. 46-48), o discurso da crise do Estado de Bem Estar Social associa-se mais à produção de bens sociais públicos e menos à presença dos fundos públicos na estruturação da reprodução do capital.  “...o que é tentado é a manutenção do fundo público como pressuposto apenas para o capital: não se trata, como  o discurso da direita pretende difundir, de reduzir o Estado em todas as arenas, mas apenas naquelas onde a institucionalização da alteridade se opõe a uma progressão do tipo ‘mal infinito’ do capital.” [grifos do autor] (Ibid., p. 44).

 

Política social e direitos sociais no Brasil em tempos neoliberais - algumas aproximações:

No Brasil, não é possível falar de um Estado de Bem Estar tal como se observa na experiência internacional. Mas, considerando as especificidades da experiência brasileira, a literatura que trata das políticas sociais demarca os anos 30 do século passado como o período em que o Estado passou a intervir de forma mais explícita nas relações entre capital e trabalho[5].

Contudo, é importante ressaltar que desde o final do século XIX e as duas primeiras décadas do século XX, há um crescimento significativo das organizações e lutas operárias no país, as quais conseguem conquistar direitos essenciais, na sua maioria relativos ao trabalho, como por exemplo: direito à organização e formação de sindicatos (1903 e 1907); regulamentação da proteção relativa ao acidente de trabalho (1919) e a criação de Caixas de Aposentadoria e Pensões dos ferroviários (Santos, 1987, p. 18-21). 

Até a Constituição de 1988 a política social brasileira se caracterizou por oferecer cobertura aos que se encontravam no mercado de trabalho. Fora do mercado de trabalho só havia a caridade privada ou alguma esmola pública precária na forma de auxílios. Uma outra característica da política social brasileira é, segundo W.G. Santos (1987, p. 89), “o fato de que os períodos em que se podem observar efetivos progressos na legislação social coincidem com a existência de governos autoritários.” Destaca neste sentido a era Vargas e o pós-66.

Trata-se de uma política social marcada pela fragmentação e centralização no nível federal, com a completa ausência dos usuários no seu processo decisório, destinada a compensar carências e oferecer legitimidade a grupos no poder. Na realidade, conforme Vera Telles, trata-se de um modelo de cidadania “dissociado dos direitos políticos e também das regras de equivalência jurídica” e  que tira “...a população trabalhadora do arbítrio – até então sem limite – do poder patronal, para jogá-la por inteiro sob a tutela estatal.” (Telles, 2001, p. 22).

Ainda a respeito da política social no Brasil, Evaldo Vieira (1997, p. 68), observa que esta percorre três períodos: o primeiro, que denomina “controle da política” e vai da era Vargas ao início dos anos 60; o segundo, que denomina de “política do controle” e abrange 1964-1988. O terceiro período é o que inicia-se com a aprovação da Constituição em 1988, no qual os avanços conquistados no campo da definição legal de direitos sociais ainda estão por serem efetivados ou pior, muitos já foram extirpados do texto constitucional ou se encontram permanentemente ameaçados, configurando o que Vieira denomina de  “política social sem direitos sociais”.

A esse respeito, Telles chama atenção para a profunda contradição entre as formulações das leis e sua regulamentação e operacionalização. Conforme a autora, prevalecem leis avançadas em seus princípios genéricos e que promovem a exclusão ao serem regulamentadas, através dos “modos como tipifica situações e prescreve condições para o acesso a direitos”. Lembra, por exemplo, o corte de renda mensal para o acesso a determinados serviços no campo da assistência social, como a renda mensal vitalícia para idosos e o benefício a pessoas portadoras de deficiência, e os rituais vexatórios, complicados e burocráticos a que os usuários são submetidos (Telles, 1988, p. 8).

Além das determinações políticas, estruturais, decorrentes do modelo de desenvolvimento adotado e da insercão subordinada do Brasil no capitalismo internacional historicamente, qual o contexto que contribui para esta “política social sem direitos sociais”  na contemporaneidade? Na segunda metade dos anos 80 e entrada dos anos 90 do século passado a realidade brasileira foi marcada por um duplo movimento: por um lado uma sociedade civil heterogênea, complexa, mas com significativas mobilizações e organizações de setores progressistas, cujas lutas conseguem contribuir para a inclusão, no texto constitucional, de direitos que jamais haviam sido conquistados, como o direito a educação e a seguridade social, pública, universal, direitos de todos e dever do Estado, integrada pela saúde, assistência e previdência.

Por outro lado, a conjuntura deste período é de aprofundamento da crise econômica, cuja face mais visível era a inflação crescente, o avanço, em nível internacional, da crítica neoliberal ao Estado de Bem Estar e em defesa do Estado mínimo. Com isso, na contramão das conquistas da nova Constituição brasileira tem-se, em nível internacional, a aplicação do receituário neoliberal como alternativa frente à crise econômica. Este, promove o desmonte dos sistemas de proteção social nos países do capitalismo central e entra nos países do chamado terceiro mundo  através da imposição do Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI) para que implementem as orientações do chamado “Consenso de Washington”.[6]  Segundo Fiori (1997, p. 12), tais orientações ou recomendações contemplavam uma estratégia seqüencial em três fases:

...a primeira consagrada à estabilização macroeconômica, tendo como prioridade absoluta um superávit fiscal primário envolvendo invariavelmente a revisão das relações fiscais intergovernamentais e a reestruturação dos sistemas de previdência pública; a segunda dedicada ao que o Banco Mundial vem chamando de ‘reformas estruturais’; liberação financeira e comercial, desregulamentação dos mercados, e privatização das empresas estatais; e a terceira etapa definida como a da retomada dos investimentos e do crescimento econômico.
Trata-se de um programa de ajuste que contribui para o aprofundamento da miséria e da exclusão e secundariza qualquer ação pública destinada ao enfrentamento da questão social. Na realidade brasileira, os efeitos das políticas neoliberais tendem a ser mais perversos do que nos países centrais, não só pela ausência de um Estado de Bem Estar Social ou de um sistema de proteção social consolidado. Aliado a isto, tem-se os efeitos da nossa cultura política fundada no privilégio dos que sempre mandaram e na qual predomina as relações de mando, o autoritarismo, a prepotência. Uma realidade que aprofunda o que Vera Telles chama de “incivilidade” presente na vida social brasileira. Uma incivilidade que ancora-se, segundo a autora, em um imaginário que “fixa a pobreza como marca da inferioridade, modo de ser que descredencia indivíduos para o exercício de seus direitos, já que percebidos numa diferença incomensurável, aquém das regras de equivalência que a formalidade da lei supõe e o exercício de direitos deveria concretizar.” (Telles, 2001, p. 21).

Assim, frente as exigências do ajuste neoliberal configura-se um Estado mínimo para o social e máximo para o capital através de ações como:  financiamento do capital financeiro através do socorro aos bancos, do qual é exemplo o PROER[7], dos incentivos, isenções e renúncias tributárias, a exemplo da redução do IPI para os automóveis, do investimento em empresas estatais rentáveis e a sua venda a preços irrisórios para a iniciativa privada. Conforme Biondi (1999, p. 5), “antes de vender as empresas telefônicas, o governo investiu 21 bilhões de reais no setor, em dois anos e meio. Vendeu tudo por uma ‘entrada’ de 8,8 bilhões de reais ou menos – porque financiou metade da ‘entrada’ para grupos brasileiros”.

Conforme Mantega (1997), o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) gastou na operação de salvamento dos bancos Econômico, Nacional e Bamerindus, 20 bilhões de dólares do PROER, recurso superior a todo o orçamento da saúde em 1997. Segundo a Folha de São Paulo[8], do total de 21 bilhões que o PROER gastou desde que foi criado em 1995, até janeiro de 1998 só havia recuperado 5,71% do dinheiro utilizado. Mantida esta política de incentivos, isenções e renúncias tributárias, o país deixará de arrecadar em 2003, segundo a Folha de São Paulo[9], R$ 32,975 bilhões. Indústria e comércio juntos serão beneficiados com R$ 11 bilhões. Conforme o jornal, no seu segundo mandato FHC prometeu rever os incentivos fiscais, mas, o que registra-se é o seu gradativo crescimento. Este mecanismo de financiamento do capital retirou dos cofres públicos R$ 22,7 bilhões em 1999; R$ 24,2 bilhões em 2000; 26,7 bilhões em 2001; 31,4 em 2002 (estimativa) e a previsão de 32,975 bilhões em 2003. Estes são alguns exemplos da forma como funciona o livre jogo do mercado e o neoliberalismo brasileiro, particularmente na era FHC.

Em contrapartida, no campo dos gastos sociais, registra-se: 8 anos sem reajuste salarial para o funcionalismo, o qual perdeu 40% do seu salário real no período 1995-1999, redução dos investimentos em educação[10] e saúde, para citar alguns exemplos. No caso da saúde observa-se a gradativa e sutil substituição da proposta do SUS (sistema único de saúde) pelo Programa Médico da Família. Apesar dos aspectos positivos deste programa, por incorporar elementos de atenção preventiva, à medida que a sua implantação ocorreu ao lado do desmonte dos serviços básicos existentes, tanto na atenção primária como nos serviços de maior complexidade, na ausência de uma efetiva política de distribuição de medicamentos, etc, a política de saúde configurou-se como uma atenção pobre e de baixíssima qualidade para os que não conseguem comprar esta mercadoria no mercado.

Assim, o resultado da  política de ajuste neoliberal no Brasil, tem sido o aprofundamento das desigualdades sociais e da concentração de renda. Segundo Gonçalves (1999, p. 48), o Brasil é campeão em desigualdade em termos de distribuição de renda. No conjunto de 89 países o Brasil e Serra Leoa são os únicos países com um coeficiente de Gini superior a 60 (Brasil: 60,1 e Serra Leoa: 62,9)[11]. A evolução da distribuição de renda no Brasil e na América Latina analisada pelo autor revela que esta é o fator mais determinante no crescimento dos níveis de pobreza na região. Entre nós o 1% mais rico controla 53% da riqueza e 17% da renda. Nos Estados Unidos o 1% mais rico controla 8% da riqueza e 26% da renda. A conclusão do autor é de que os elevados níveis de pobreza e as profundas desigualdades sociais não resultam da escassez de recursos, mas de processos históricos concentradores (Gonçalves, 1999, p. 50-54).

Segundo a CEPAL[12] o Brasil possui 37,5% da sua população vivendo abaixo da linha de pobreza (incluindo aí os que se encontram em situação de indigência ou em extrema pobreza). Este número, apesar de inaceitável é inferior ao que se registrava em 1990 de 48% da população nesta condição. Segundo o IPEA, trabalhando com dados da PNAD/IBGE (Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílios), em 1998, 32,7% da população brasileira era considerada pobre e 13,9% indigente. Em 1990 este dado era de 43,8% de pobres e 21,3% de indigentes[13]. A partir dos dados da PNAD/IBGE-1999, a Fundação Getúlio Vargas elaborou o “Mapa do Fim da Fome”, no qual calcula em 29,3% o número de brasileiros em situação de indigência (Neri, 2001, p. 104).

Os dados do IBGE no Censo 2000 e na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2001 revelam que a população que sobrevive com até um salário mínimo continua crescendo no país. No Censo 2000 são 23.210.273 os brasileiros com mais de 10 anos de idade com rendimento nominal mensal de até um salário mínimo, correspondendo a 17,1% da população acima de 10 anos. Na PNAD 2001 este número cresceu para 25.991.301,  correspondendo a 18,9% da população acima de 10 anos.

Considerando que o salário mínimo vigente no país está longe de exercer uma função protetora no sentido de evitar a pauperização, ser instrumento de repartição de renda, etc, os que sobrevivem com até um salário mínimo estão mais próximos da indigência do que da pobreza, se considerarmos como indigente aquela pessoa que consegue apenas adquirir uma cesta alimentar. Segundo o DIEESE, em agosto de 2002 os gastos com alimentação (com uma cesta alimentar de 13 itens) corresponderam a 65,81% do salário mínimo de R$ 200,00. Para este órgão, o salário mínimo necessário, capaz de cobrir as despesas de um trabalhador e sua família com alimentação, moradia, educação, saúde, higiene, transporte, vestuário, lazer e previdência social, conforme determina a Constituição de 1988, deveria ser de R$ 1.168,92 (em agosto de 2002).

Mas, o gradativo empobrecimento da maioria dos brasileiros nos anos 90 do século passado e nos primeiros anos do século XXI pode configurar um quadro muito pior do que o revelado pelos dados oficiais. Conforme Vera Telles, uma pesquisa do Datafolha divulgada em 13 de julho de 1997 mostra que “59% da população brasileira estão à margem de qualquer mecanismo de ascensão social: é uma população que não tem o 1º grau completo, tem renda familiar inferior a 10 salários mínimos, sofre intensamente o desemprego e a precarização do trabalho, concentra gente mais velha e com maior índice de aposentados” (Telles, 1998, p. 14).

A pobreza no Brasil conforme Vera Telles “é e sempre foi notada, registrada, documentada”. O conhecimento da realidade da pobreza no entanto, não tem sido suficiente para “constituir uma opinião pública crítica capaz de mobilizar vontades políticas na defesa de padrões mínimos de vida” (Telles, 2001, p. 18). Diante das disparidades observadas nas análises estatísticas sobre pobreza e indigência no Brasil, a autora observa a existência de uma “batalha estatística”, que decorre da inexistência de uma definição quanto a patamares de qualidade de vida a serem garantidos a todos. Historicamente e, sobretudo, no governo FHC, tudo se reduziu “a uma combinação de critérios supostamente científicos para definir a pobreza” (Telles, 1998, p. 14 e 9).

Com tal diversidade de indicadores uma das conseqüências tem sido a dificuldade em conhecer qual é o real tamanho da pobreza no Brasil. Aliado  a isto os critérios de acesso aos programas, foram sempre focalistas, excluindo de bens e serviços muitos dos que necessitam. Juntos, indicadores e critérios de acesso conseguem “a proeza de fazer os pobres desaparecerem do cenário oficial” e de transformar a questão social em “problema a ser administrado tecnicamente ou problema humanitário que interpela a consciência moral de cada um” (Ibid., p. 8 e19).

Além disso a preocupação dos formuladores dos índices de pobreza tem recaído sobre a chamada “pobreza absoluta”, como se houvesse uma pobreza aceitável e outra que diz respeito àqueles que não conseguiram se adequar às exigências do mercado. Conforme os neoliberais, é para esta gente que as políticas sociais devem se voltar, no sentido de garantir-lhes as condições de disputar seu lugar no mercado competitivo.

Já é bastante significativa a produção teórica que busca analisar criticamente o significado de quase 10 anos de aplicação do receituário neoliberal no Brasil e na América Latina[14]. A literatura tem mostrado que as estratégias recomendadas pelo FMI e Banco Mundial no programa de ajuste das economias latino-americanas têm sido bem sucedidas apenas parcialmente. O sucesso reside naquilo que contribui para o avanço da internacionalização do capital e no controle da classe trabalhadora: controle da inflação, desregulação da economia através do fim da intervenção do Estado na definição dos preços em geral e nas relações capital x trabalho, privatizações e desmonte das políticas sociais e dos direitos sociais, no fortalecimento da hegemonia do capital financeiro, no aprofundamento da miséria e das desigualdades sociais e nas tentativas de destruição da esperança e das lutas dos setores populares[15]. No entanto, os estudos revelam que as estratégias neoliberais têm sido insuficientes para conter a crise do sistema capitalista como um todo.

Contudo, o sucesso do projeto neoliberal, não ocorre sem resistência. Pouco a pouco em todos os cantos do planeta e no Brasil, as classes subalternas[16] vêem travando uma luta longa e que recomeça a cada dia em defesa de direitos que são constantemente ameaçados. O maior exemplo desta resistência no Brasil são as lutas e embates travados pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra. Eles têm contribuído para dar visibilidade às grandes polêmicas que envolvem a  questão agrária no Brasil e as implicações da ausência de uma reforma agrária que seja capaz de por fim à concentração de terra e de poder no campo no Brasil.

O MST talvez seja o movimento mais vigoroso e com mais visibilidade. Mas, não se pode negar no cenário político nacional a existência de outros atores políticos como: os servidores públicos federais, cuja greve realizada em 2001 obrigou amplos setores da sociedade brasileira a discutir, por exemplo, os problemas do serviço público de modo geral e da universidade pública em particular; a resistência dos petroleiros na greve de 1994, o movimento dos sem teto e toda mobilização nacional em torno do Fórum Social Mundial, para citar alguns exemplos. São sujeitos políticos diversos que resistem e se negam a aceitar a realidade como algo dado e diante da qual não há o que fazer.

 

Qual o significado da assistência social como política pública afiançadora de direitos na atualidade?

Enquanto ação do Estado a Assistência Social configurou-se, até os anos 80, como uma ação paliativa, pontual, fragmentada, secundária, marginal. Se quer merecia o estatuto de política social. Era um campo de ação marcado por ações pobres, precárias, para a parcela da população a quem a sociedade capitalista nega os direitos mais elementares à sobrevivência. Diante da forma como se caracterizou historicamente as ações públicas de enfrentamento à pobreza no Brasil, Yazbek (1993, p. 50-51) chama atenção para o que considera de distorções nesta área:

“seu apoio, muitas vezes, na matriz do favor, do apadrinhamento, do clientelismo e do mando, formas enraizadas na cultura política do país, sobretudo no trato com as classes subalternas (...); sua vinculação histórica com o trabalho filantrópico, voluntário e solidário dos homens em sua vida em sociedade (...); sua conformação burocratizada e inoperante, determinada pelo lugar que ocupa o social na política pública e pela escassez de recursos para a área”.

A partir da Constituição de 1988 e da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei n.º 8742 de 7 de dezembro de 1993), a assistência tornou-se uma política de responsabilidade do Estado, direito do cidadão e, portanto, uma política estratégica no combate à pobreza e para a constituição da cidadania das classes subalternas. Ao mesmo tempo, assim como em outras áreas de política pública, de acordo com as definições legais, a gestão desta política, passa a ser efetivada por um sistema descentralizado e participativo, cabendo aos municípios uma parcela significativa de responsabilidade na sua formulação e execução.

Assim configurada, abriu-se para a assistência social, juntamente com a saúde e a previdência social, a possibilidade de se constituir como política pública de seguridade social, direito do cidadão e dever do Estado. Este aparato jurídico, ao ser aprovado, sinalizava para a superação da assistência social como benemerência, assistencialismo e para sua afirmação como política social. No Artigo 1º da LOAS a assistência é assim definida: “A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade para garantir o atendimento às necessidades básicas”.

Alguns elementos parecem centrais no texto da LOAS: a afirmação da assistência social como política de seguridade social, a noção de mínimos sociais, a gratuidade dos serviços e benefícios. Estas e outras definições da referida lei e da Constituição de 1988 no campo dos direitos sociais, “equiparam o Brasil aos sistemas securitários das sociedades desenvolvidas” (Mota, 1995, p. 142). Contudo, trata-se de uma incorporação tardia e em uma conjuntura marcada por reformas que argumentam a necessidade da adequação da seguridade social brasileira às exigências do ajuste neoliberal.

Diante disso, a seguridade social conquistada em 1988 parece já nascer condenada ao fracasso, pela total ausência de condições objetivas para a sua efetivação. O fracasso ou não, no entanto,  não está dado à priori. Conforme Mota (1995, p. 143) o exercício dos direitos sociais “é sempre condicionado por processos sociais reais e que não estão subordinados aos estatutos legais, mas às relações de força entre as classes”.

Assim, é preciso considerar que as conquistas legais significam apenas um passo em direção a sua efetivação. Isto exige dos que não acreditam no fim da história a capacidade de desvendar o momento presente e “ousar remar contra a corrente”, sem perder de vista a natureza estrutural das situações de pobreza e indigência da maioria da população brasileira.

Nesta perspectiva é que se coloca a pertinência do debate acerca de “mínimos sociais” explicitada no texto da LOAS, sobretudo no sentido de contrapor esta noção às idéias neoliberais que defendem a redução da responsabilidade pública com as desigualdades sociais. Contra a opção neoliberal  por mercantilizar serviços sociais que são direitos constitucionais, Vieira (1998, p. 19) argumenta que “países desenvolvidos asseguram mínimos sociais porque sabem que esta é uma forma de conter o processo de aprofundamento da miséria. A miséria não gera consciência e solidariedade, mas gera mais miséria, irracionalismo, violência e individualismo exarcebado. Ela não cria consciência da miséria, e sim miséria da consciência.”

Conforme Aldaíza Sposati (1997, p. 10),

...a noção de mínimos sociais não é antagônica ao suposto neoliberal da seletividade e focalismo. Mas é sem dúvida alguma ao princípio liberal que entende o enfrentamento dos riscos  (sociais e econômicos)  como de responsabilidade individual e não social (...). Propor mínimos sociais é estabelecer o patamar de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade quer garantir a todos os seus cidadãos. Trata-se de definir o padrão societário de civilidade [grifo da autora]. Neste sentido ele é universal e incompatível com a seletividade ou focalismo.

Para a autora, “estabelecer mínimos sociais é mais que um ato jurídico ou um ato formal, pois exige a constituição de um outro estatuto de responsabilidade pública e social”. A assistência social e a proposição de mínimos sociais não se coloca numa concepção “minimalista” fundada no limiar da sobrevivência, mas numa concepção de mínimos sociais que a considera “ampla e cidadã” e que se fundamenta num “padrão básico de inclusão”. Esta perspectiva supõe as seguintes garantias: sobrevivência biológica, condições de poder trabalhar, qualidade de vida, desenvolvimento humano e atendimento às necessidades humanas (Sposati, 1997, p.13-15).

Mas, a assistência social como política fundamentada em um padrão básico de inclusão, não foi a realmente existente no Brasil da era FHC. Transcorridos  nove anos de aprovação da LOAS ela ainda não se constituiu como política de seguridade social. Sua execução foi marcada por ações “sobrepostas, pulverizadas, descontínuas, assistemáticas e sem impacto ou efetividade”, focalizadas na população mais vulnerável e marcada pelo paralelismo com outras ações do governo federal, como: o programa Comunidade Solidária, o Fundo de Combate à Pobreza (Yazbek e Gomes, 2001, p. 3-5), os programas que integram o Plano Plurianual (2000-2003)[17] e o Projeto Alvorada.

A afirmativa de Yazbek e Gomes pode ser comprovada quando observa-se que nos últimos 8 anos a política de assistência social foi substituída por um conjunto de ações que, no discurso oficial aparecem como “inovação social” no trato da política social, a partir da adoção dos princípios da focalização, descentralização e parcerias. Contudo, o que caracterizou a sua efetivação foi o reduzido grau de responsabilidade do Estado no enfrentamento à pobreza.

Na realidade, trata-se de uma inovação extremamente conservadora que não só repôs as velhas características das políticas sociais no Brasil (fragmentação, desarticulação, descontinuidade, clientelismo, etc) como as aprofundou, acrescentando novos elementos como a focalização, que mascara a pobreza realmente existente, efetiva o corte de recursos, privilegia programas assistencialistas, emergenciais e descontínuos.

Na inovação conservadora a descentralização não é tomada como estratégia de transferência do poder decisório. O município continuou sendo no Brasil a esfera mais destituída de poder e de recursos. Conforme Erundina (1996, p. 13), mesmo tendo conquistado uma certa autonomia política na Constituição de 1988, “não foi assegurado aos municípios autonomia econômica, financeira e poder real para promover o desenvolvimento local”. Para isto, seria necessário, por exemplo, que aos municípios fosse destinada uma maior fatia de recursos, dentro do conjunto da arrecadação da União. A autora cita alguns dados comparativos da nossa realidade com a de países do primeiro mundo, que são reveladores do caráter da descentralização que aqui se desenvolve: “em países como a Suécia, 72% da receita pública fica com os municípios (...) no Japão, Estados Unidos e em países da Europa esse percentual oscila entre 40% a 60%. No Brasil, apenas a partir de 1988 os municípios passaram a deter uma fatia de 15% da receita pública; antes era de 5% a 6%” (idem).

A descentralização efetivada no Brasil na era FHC, no campo das políticas sociais, foi conservadora, fundamentada na lógica neoliberal, destinada a transferir responsabilidades para Estados e Municípios e manteve a velha característica da política social brasileira da centralização das decisões no executivo federal. A incipiente participação dos municípios na receita pública acaba por favorecer as relações de favor entre o executivo federal e prefeitos, deputados federais e senadores, os quais fazem todo tipo de negociação para arrancar recursos para seus estados e municípios. Aliado a isto, o discurso em defesa das parcerias conforma uma estratégia bem sucedida de transferência de responsabilidades para a sociedade. Esta foi, por exemplo, a lógica predominante nas seguintes ações de combate à pobreza do governo FHC:

-        Programa Comunidade Solidária;

-        Comunidade Ativa;

-        Programa Bolsa Escola financiado pelo Fundo de Combate à Pobreza;

-        Projeto Alvorada;

-        Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI)

-        Benefício de Prestação Continuada (BPC).

Destas iniciativas, duas integraram o Plano Avança Brasil[18] na condição de “programas estratégicos ou prioritários”: o Comunidade Ativa e o PETI. Segundo a Folha de São Paulo[19], decorridos 2 anos (2000-2001) o governo destinou ao conjunto dos 67 projetos prioritários 36,7% do total de recursos previstos, deixando de investir R$ 19,3 bilhões. No âmbito da gestão, apenas o PETI e o Benefício de Prestação Continuada integraram ações sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Assistência Social, que também coordenou o Projeto Alvorada.

O Programa Comunidade Solidária constituiu a principal estratégia de combate à pobreza do governo FHC em seus dois mandatos. Privilegiou a articulação entre governo e sociedade e teve na idéia de solidariedade sua principal filosofia. Na perspectiva do programa, o enfrentamento à pobreza não era uma responsabilidade do Estado, mas da sociedade. Ao governo competia articular e gerenciar as ações que se efetivavam na sociedade.  No discurso governamental o programa significou um novo modelo de atuação social baseado no princípio da parceria capaz de gerar os recursos humanos, técnicos e financeiros necessários ao combate eficiente da pobreza e da exclusão social.[20]

O Comunidade Ativa foi criado em 1999, voltado para a “participação do governo federal na indução do desenvolvimento local, integrado e sustentável de localidades pobres em todo o país” (Silva, 2001, p. 15). Privilegiando a parceria entre Estado e Sociedade, beneficiou, ao ser implantado, 127 municípios em 22 Estados, sendo 5 municípios por Estado. Apenas o Estado do Acre foi contemplado com 22 municípios (Silva, 2001, p. 17). Considerando que o país possui, segundo o IBGE, 5.507 municípios, foi uma iniciativa pontual que deixou de fora a grande maioria da população pobre e indigente do país, inclusive de Estados que possuem os mais altos índices de indigência, como o Piauí.

O Programa Bolsa Escola foi criado pela Lei no 10.219, de 11 de abril de 2001 como Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação. De acordo com a referida Lei, o programa era  “instrumento de participação financeira da União em programas municipais de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas, sem prejuízo da diversidade dos programas municipais.” O valor do benefício era de R$ 15,00 por criança, podendo chegar até R$ 45,00. sendo que, o valor máximo de renda familiar per capita  para ter acesso ao benefício deveria ser até o máximo de R$ 90,00. Diante de um critério de renda dessa natureza e, considerando que o valor de uma cesta básica de 13 itens, conforme o DIEESE, chega a R$ 139,14 em algumas capitais, é questionável o alcance do programa no sentido de promover algum tipo de melhoria nas condições de vida da população beneficiária.

Uma outra iniciativa do governo FHC foi o Projeto Alvorada, lançado em julho de 2000 e destinado a combater a pobreza e reduzir desigualdades sociais em regiões consideradas mais carentes de estados, microrregiões e municípios que possuíam Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) inferior a 0,5 (abaixo da mediana nacional). Conforme o IPEA (2001b, p.29) “um dos princípios desse projeto é a focalização da  política social, especialmente nas áreas de educação, saúde e geração de renda. (...) Por intermédio do Projeto Alvorada, os programas selecionados recebem reforço financeiro e passam a ser objeto de gerenciamento intensivo.” A execução do projeto envolvia duas etapas: a primeira destinada a elaboração do Plano de Apoio aos estados de Menor Desenvolvimento Humano e uma segunda, chamada de Plano de Infra-estrutura Básica para Microrregiões e Municípios Carentes.[21]

 Conforme Silva (2001, p. 18), o Alvorada era “composto por quinze programas federais já existentes, destacando-se programa de renda mínima, alfabetização de adultos, combate à mortalidade materna e saneamento básico”. Por meio do Decreto no 3.769, de 8 de março de 2001 a coordenação do Alvorada foi destinada à Secretaria de Estado de Assistência Social, a quem competia articular as ações dos diversos órgãos executores, entre as quais encontram-se as dos ministérios da Educação, da Previdência e Assistência Social, da Saúde, do Esporte e Turismo, do Desenvolvimento Agrário, das Minas e Energia, do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e da própria Secretaria de Estado de Assistência Social (IPEA, 2001b, p. 30). Como as demais ações na área social, o Alvorada orientou-se pelos princípios da focalização, parceria entre as esferas de governo (federal, estadual, municipal) e a sociedade civil.

O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil foi também um programa de renda mínima criado em 1996 e desenvolvido em parceria com estados e municípios. O objetivo explicitado no discurso governamental era eliminar, em parceria com os diversos setores dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil, o trabalho infantil em atividades perigosas, insalubres e degradantes. Destinou-se, prioritariamente, às famílias atingidas pela pobreza e pela exclusão social, com renda per capita de até ½ salário mínimo, com filhos na faixa etária de 7 a 14 anos. O valor do benefício era de R$ 25,00 por criança na zona rural e R$ 40,00 na zona urbana. Este programa integrou as ações da Secretaria de Assistência Social e seus recursos foram vinculados ao Fundo Nacional de Assistência Social.  Conforme informações do IPEA (2001b, p.32), o programa envolveu as seguintes ações: bolsa criança cidadã, plano de apoio aos estados de menor desenvolvimento humano (PADH)[22], jornada ampliada e geração de ocupações produtivas para famílias atendidas pelo PADH.

Por fim, as ações de combate à pobreza no governo FHC incluiu o Benefício de Prestação Continuada – BPC, que consiste no repasse de um salário mínimo mensal às pessoas idosas e às portadoras de deficiência física ou psíquica que não tenham como prover a sua sobrevivência. É um direito previsto na Constituição de 1988 e regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social. O BPC é, conforme Gomes (2001, p. 113), uma garantia de renda que “assume a característica de certeza e regularidade, o que o diferencia das tradicionais provisões de assistência na forma de programas, projetos e serviços, cujo traço comum é o da descontinuidade e da incerteza”. 

Assim, ao contrário do discurso governamental, houve muito pouco ou nada de inovador na política social que se efetivou no Brasil na era FHC. O tripé focalização, descentralização e parcerias resultou em ações pulverizadas, sem garantia de continuidade, formuladas e decididas no nível federal e com o repasse de grande carga de responsabilidades para os municípios. Estes elementos marcaram a política de combate à pobreza, a qual parece ter sido incapaz de enfrentar, mesmo que minimamente, o seu crescimento no país.

De acordo com o IPEA (2000, p. 7) “21 milhões de brasileiros podem ser classificados como indigentes e 50 milhões como pobres.” Os dados do mesmo IPEA (2001a, p. 32) sobre as metas físicas e o orçamento do Fundo Nacional de Assistência Social em 2000, mostram que a população atendida com recursos deste fundo foi de 5.509.119 pessoas[23], o que representa aproximadamente 11,4% da população em situação de pobreza e 27,1% da população em situação de indigência.  Mesmo considerando-se que as ações de enfrentamento à pobreza e as desigualdades sociais não limitam-se à política de assistência social, os números são reveladores do reduzido alcance desta política na atualidade. No campo das ações do Programa Comunidade Solidária, por exemplo, Silva (2001, p.156) mostra, a partir de um levantamento de dados divulgados pela Folha de São Paulo, que a distribuição de cestas básicas em municípios do Piauí com taxa de indigência superior a 70% da população total, atinge no máximo 23,32% das famílias indigentes.[24]

Aldaíza Sposati tem chamado atenção para a “regressividade na assistência social, apesar dos aparentes avanços no perfil institucional de sua gestão.” A regressividade, segundo a autora apresenta-se no seu não reconhecimento como política de seguridade social, na ausência de definição quanto “as seguranças que a assistência social deve prover à população”, no predomínio de “relações conservadoras entre assistência social e organizações sociais sob a égide da filantropia” e “no desconhecido impacto dos gastos públicos no âmbito da assistência social entre as três esferas governamentais (...), o que impede o controle social nessa área de ação.” (Sposati, 2001, p. 57-58).

Diante do crescimento da pobreza e das desigualdades sociais no Brasil, do fato da assistência social ainda se encontrar no campo das promessas (apesar do avanço legal), é que considera-se importante o debate em torno desta política pública na perspectiva da sua afirmação como política social orientada por padrões de universalidade e justiça, capaz de devolver a dignidade, a autonomia, a liberdade a pessoas que se encontram em situações de exclusão, abrir possibilidades para que estas pessoas estejam em condições de existir enquanto cidadãs(os) e para a incorporação de uma cultura de direitos pela sociedade civil.  Por este caminho, o horizonte que a política de assistência social permite chegar talvez seja o da cidadania.

Mesmo que este seja um horizonte limitado e incapaz de por fim aos mecanismos geradores da desigualdade na sociedade capitalista é preciso considerar o seu significado dentro de cada contexto histórico. E, na realidade brasileira, a conquista da cidadania pelas classes subalternas não pode ser o horizonte de um projeto de transformação desta sociedade, mas, não é pouco, dada a forma como historicamente se constituiu a cidadania neste país.

A discussão da cidadania na sociedade capitalista diz respeito às formas de compreender a questão da igualdade e da desigualdade nesta sociedade e a luta de grupos e classes por participação no poder político e na riqueza social. Na perspectiva liberal, a cidadania relaciona-se  às lutas da nascente burguesia, para impor limites ao poder estatal. A luta é basicamente por direitos civis, os quais se referem à liberdade individual e destinam-se a regular a vida privada. Liberdade, para os liberais, é quase sempre a liberdade de propriedade e que aponta para a desigualdade.

Numa perspectiva keynesiana e social democrata, Marshall distingue no conceito de cidadania três elementos, os quais configuram os chamados direitos civis, políticos e sociais. Os direitos civis dizem respeito à liberdade individual e a igualdade perante a lei; os direitos políticos referem-se à participação no exercício do poder político e os direitos sociais referem-se ao “direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança, ao direito de participar por completo da herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade” (Marshall, 1967, p. 63-64). O autor destaca o sistema educacional e os serviços sociais como instituições mais diretamente relacionadas aos direitos sociais.

A concepção marshalliana rompe com a concepção liberal de cidadania por reconhecer, por um lado, a obrigatoriedade do Estado em fornecer um mínimo de provisão social básica e, por outro, que o mercado por si só é incapaz de assegurar a todos o mínimo necessário à sobrevivência. Contudo, o autor considera a desigualdade social necessária e condena a desigualdade excessiva (Marshall, 1967, p. 77-78).

Conforme Vasconcelos (1988, p. 25), Marshall “não esclarece  a natureza, os limites, o grau e as características qualitativas e quantitativas dos direitos e dos serviços sociais”, além disso é uma abordagem que “pressupõe uma correlação direta entre evolução do capitalismo e bem estar, trazendo implícita a idéia de uma linearidade na extensão dos direitos inerentes à cidadania” (1989, p. 89).

Trata-se de uma concepção de cidadania na qual a condição de cidadão é compatível com a desigualdade real inerente à sociedade capitalista. É nesta perspectiva que Marx, analisando o problema da emancipação humana, no contexto da ordem burguesa do seu tempo, critica as noções de igualdade e liberdade, presentes nos direitos humanos e civis. Para ele, os direitos humanos são direitos  do homem, enquanto membro da sociedade burguesa, à medida que são garantidos direitos como igualdade, liberdade, segurança, propriedade, os quais, na essência, destinam-se a fortalecer a ordem burguesa e portanto, não possibilitam a emancipação humana, não permitem ao homem descobrir-se como força social (Marx, 1993, p. 56-63).

Para Marx, o direito a liberdade não se funda nas relações entre os homens, “mas antes na separação do homem a respeito do homem. É o direito de tal separação, o direito do indivíduo circunscrito, fechado em sim mesmo” e sua aplicação prática é o direito de propriedade privada, enquanto “o direito de fruir da própria fortuna e dela dispor como se quiser, sem atenção pelos outros homens, independentemente da sociedade”. Considera que o direito a igualdade não possui significado político, diz respeito apenas ao fato de que “todo homem é igualmente considerado como  mónada auto-suficiente”. A segurança por sua vez refere-se ao conceito de polícia, para garantir o egoísmo da sociedade civil. Diante disso conclui que “nenhum dos supostos direitos do homem vai além do homem egoísta, do homem enquanto membro da sociedade civil”  (Marx, 1993, p. 56-57).

A análise marxiana permite apreender os limites da noção de cidadania nas formulações liberal e social-democrata, seu caráter formal e abstrato e sua incapacidade de romper com a desigualdade econômica e as relações de exploração próprias da sociedade capitalista. Contudo, no contexto dos países do capitalismo periférico, entre os quais o Brasil, o debate e as lutas em torno da cidadania assume importância particular, dada a ausência da efetivação de direitos tal como estes se consolidaram nos países do capitalismo central.

Ao longo da história da humanidade e no contexto da ordem burguesa, os direitos de cidadania tornam-se fundamentais para que as classes subalternas e o conjunto de forças interessadas na construção de uma sociedade mais igualitária, consigam avançar na construção de projetos políticos que apontem nesta perspectiva. Com isso, torna-se importante, sobretudo, para os excluídos do mercado e da  participação política, a luta para garantir melhores condições de vida e por oportunidade de participar das decisões que dizem respeito à vida de toda sociedade.

No Brasil, a cidadania, enquanto garantia de direitos, inexistiu até os anos 30. Após este período, predominou o que Wanderley G. Santos (1987) denominou de “cidadania regulada”, com a garantia de direitos sociais, apenas aos que se encontravam incluídos no mercado de trabalho. Uma cidadania que não incomodava às classes dominantes, visto que assegurava apenas os direitos do cidadão como eleitor e como trabalhador, incluído no mercado formal de trabalho[25].

A partir do final dos anos 70, as lutas dos movimentos sociais populares fizeram emergir no país o desejo de uma cultura democrática em torno do uso dos recursos públicos, da participação da população no processo decisório das políticas sociais públicas, assim como, da atividade política baseada na ética. Tais lutas asseguraram importantes conquistas no campo da cidadania, da participação popular, da democratização do Estado e da sociedade. Mas, as conquistas obtidas, na maioria das vezes reduzidas ao nível da legalidade, encontram limites no agravamento das condições de vida da maioria da população, na precarização do trabalho e todas as conseqüências daí decorrentes.

Analisando a noção de cidadania que surge no Brasil, relacionada às experiências dos movimentos sociais, no final dos anos 80, Dagnino (1994, p.107-115) distingue-a da visão liberal, ressaltando alguns elementos que configuram o seu caráter inovador e estratégico. Em primeiro lugar, mostra a noção de direitos que ela supõe, cujo ponto de partida é a concepção de “um direito a ter direitos” e não diz respeito apenas às conquistas legais, mas inclui a “invenção criativa de novos direitos”. É também uma noção de cidadania, que surge ‘de baixo para cima’, como estratégia dos não cidadãos. Isto possibilita a difusão de uma “cultura de direitos”, em que a cidadania se constitui como “uma proposta de sociabilidade”.

Nesta perspectiva, a relação com o Estado que esta cidadania supõe, não é baseada numa relação entre este e o indivíduo, como na lógica liberal, ao contrário, inclui, cada vez mais, a sociedade civil. Isto implica um elemento que a autora considera central, nesta nova cidadania: a “exigência do direito a participar efetivamente da própria definição do sistema político”, através de fóruns e conselhos de gestão participativa. Um último elemento, destacado por Dagnino (1994, p.112), é que, “esta nova noção de cidadania pode constituir um quadro de referência complexo e aberto para dar conta da diversidade de questões emergentes nas sociedades latino-americanas” à medida que, incorpora “tanto a noção de igualdade, como a de diferença” (de raça, gênero, etnia).[26]

É no campo de uma cidadania que exige “direito a ter direitos” que se coloca a importância da assistência social como política pública no Brasil. Num país que não chegou a construir um sistema de proteção social, em que a cidadania sempre foi um privilégio para os incluídos no mercado, a defesa da política de assistência social, na perspectiva da justiça social, da redistributividade e da cidadania assume uma dimensão estratégica, no sentido de ampliar a capacidade das classes subalternas de alterar o já dado e construir novas possibilidades para a  conquista de políticas sociais universalizantes, do seu reconhecimento enquanto sujeitos de direitos e da construção da sua hegemonia.

 

 

 

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[1] Texto originalmente publicado na Revista Desafios Sociais. Revista do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Ano I, Nº 2, Natal-RN: Editora da UFRN, Setembro 2003.

[2] Professora do Departamento de Serviço Social da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Pesquisadora da Base de Pequisa Poder Local, Cultura Política e Questão Social deste departamento e do Programa de Pós-graduação em Serviço Social da UFRN - Brasil. Mestre em Serviço Social pela Universidade Federal de Pernambuco e Doutoranda no Programa de Estudos Pós-graduados em Serviço Social da PUC-SP.

[3] Segundo Martins (1997, p. 32-34) a exclusão e a inclusão é parte estruturante da lógica da sociedade capitalista. “A sociedade capitalista desenraíza, exclui, para incluir, incluir de outro modo, segundo suas próprias regras, segundo sua própria lógica”. Trata-se de uma inclusão marginal e precária do ponto de vista econômico e de uma exclusão moral, política e social permanente e de difícil superação, dando origem a duas sociedades: uma incluída, constituída por ricos e pobres, mas, onde todos têm o que vender e o que comprar, direitos reconhecidos, etc e, uma outra sociedade que caracteriza-se  como uma “sub-humanidade: incorporada através do trabalho precário, do trambique, no pequeno comércio.”

[4] A noção de “inclusão social” tem estado muito presente nas formulações da esquerda acerca das políticas sociais. Contudo, há muitas imprecisões no sentido de qualificar do que se trata. Uma contribuição importante neste sentido, até o presente, foi a da Profa. Aldaíza Sposati na Pesquisa “O Mapa da Exclusão/Inclusão Social na cidade de São Paulo”. Conforme a autora, a pesquisa partiu de quatro grandes campos ou utopias para construir a idéia de inclusão: autonomia, qualidade de vida, desenvolvimento humano e equidade.  A noção de inclusão social neste estudo, parte de uma concepção de máximos sociais para configurar o que seria o conjunto de necessidades gerais de um incluído (Sposati, 1997, p. 31). A afirmação, neste trabalho, de que a política de assistência social pode contribuir para a inclusão social, adota esta concepção formulada por Aldaíza Sposati.

[5] A esse respeito pode-se destacar os trabalhos de Santos (1987) e Oliveira e Teixeira (1985).

[6] A esse respeito ver FIORI (1997).  Trata-se de documento escrito por John Williamson  propondo um plano único de ajuste para as economias periféricas e que foi adotado pelo FMI e BIRD e aplicado em vários países do mundo (mais de sessenta segundo Fiori) como o programa de estabilização capaz de viabilizar as reformas preconizadas pelo Banco Mundial. Fiori mostra que a coerência entre as proposições de John Williamson e o Plano Real no Brasil não é mera coincidência.

[7] Programa oficial de socorro aos bancos criado pelo governo FHC através da medida provisória 1.470 de novembro de 1995.

[8] Folha de São Paulo, edição de 20 de janeiro de 1998

[9] Folha de São Paulo, edição de 16 de setembro de 2002

[10] Conforme documento da Liderança do PT na Câmara, o gasto em milhões com a educação em 1995 foi de R$ 11.520,7 milhões e em 1998 foi de 10.089,6 milhões.

[11] O autor lembra que Serra Leoa é um país africano com um território equivalente ao estado da Paraíba, que teve sua independência em 1961, possui uma população de 4 milhões de habitantes, uma economia dependente e baseada em produtos primários.

[12] Conforme CEPAL - Panorama Social de América Latina 2000-2001

[13] Dados: IPEA (2001) e Barros, Henriques e Mendonça (2000)

[14] Ver: Fiori (1997), Oliveira (1998), Lebauspin (1999), Sader e Gentili (1995 e 1999) entre outros.

[15] No caso do Brasil, não é à toa o refluxo dos movimentos sociais nos anos 90, se comparado ao dinamismo destes nos anos 80.

[16] A noção de “classes subalternas” é aqui tomada tal como formulada por Carmelita Yazbek (1993, p. 67-70).  A autora constrói um conceito que procura dar conta tanto dos incluídos, como dos excluídos do mercado formal de trabalho, o que permite contemplar as  diferenciações internas das classes subalternizadas. Uma análise que privilegia  “a condição de dominação, de exploração e de exclusão do usufruto da riqueza socialmente produzida (contidas na noção de subalternidade).”

[17] Os programas considerados de interesse da Assistência Social que integram o Plano Plurianual 2000-2003 do Governo Fernando Henrique Cardoso são os seguintes: Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência, Valorização e Saúde do Idoso, Atenção à criança de 0 a 6 anos, Erradicação do Trabalho Infantil, Centros de Juventude e a Cesta de Alimentos.

[18] Plano de Governo de FHC no seu segundo mandato, o qual reúne 377 projetos e uma previsão orçamentária de R$ 1,29 trilhão para o período 2000-2003.

[19] Folha de São Paulo, edição de 16 de setembro de 2002.

[20] Ver http:www.presidência.gov.br/comunidadesolidária

[21] Os Estados identificados com IDH abaixo da mediana nacional são: Amazonas, Amapá, Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul e São Paulo.

[22] Importante lembrar que este PADH é uma das principais ações do Projeto Alvorada.

[23] Os dados referem-se a população beneficiada nos seguintes programas: Benefícios de Prestação continuada a idosos e pessoas portadoras de deficiência; Serviços Assistenciais (apoio a pessoas idosas, portadores de deficiência e crianças de 0 a 6 anos); Erradicação do Trabalho Infanto-Juvenil (incluindo: Bolsa Criança Cidadã, Plano de Apoio aos Estados de Menor Desenvolvimento – PADH, jornada ampliada e geração de ocupações produtivas para famílias atendidas pelo PETI e pelo PADH);  Programa de Garantia de Renda Mínima; Ações Sociais Comunitárias; Geração de Renda; Assistência à Criança e ao Adolescente (em Rede Abrigo); Atenção ao jovem carente de 15 a 24 anos (Centros de Juventude).

[24] A autora cita três municípios do Piauí: Antônio Almeida, Arraial e Francinópolis, cuja taxa de indigência é respectivamente 73,78%, 72,21% e 71,53% (Silva, 2001, p. 156).

[25] Hoje, conforme Cocco (2001, p. 88), do ponto de vista do capital e do crescimento econômico, diante das transformações no mundo do trabalho, “a cidadania não é mais o fruto da inserção produtiva, mas a condição desta, todas as problemáticas das correlações integração-exclusão, desenvolvimento-desigualdade se transformam. Ou seja, a desigualdade torna-se a causa e não mais a conseqüência do crescimento lento.”

[26] A autora explica que, a noção de cidadania nesta perspectiva “é capaz de incorporar tanto a noção de igualdade como a de diferença”. Neste sentido, se para os dominantes, a diferença significa aceitação do privilégio e a defesa da desigualdade, na perspectiva da nova cidadania “a diferença emerge enquanto reivindicação precisamente na medida em que ela determina desigualdade. A afirmação da diferença está sempre ligada à reivindicação de que ela possa simplesmente existir como tal (...) sem que tenha como conseqüência o tratamento desigual, a discriminação (...). Concebido nessa perspectiva, me parece que o direito à diferença, especifica, aprofunda, amplia o direito à igualdade.” (Dagnino, 1994, P. 114).