OS DIREITOS E A  AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS:

a perspectiva das mudanças técnicas num contexto anti-público 

 

Rosangela Nair de Carvalho Barbosa*

 

 

Os estudos que realizei sobre as mudanças na institucionalidade da proteção social pública na década de 1990 entre elas a técnica de avaliação foram os argumentos que priorizei para abordar aqui a temática da constituição de uma subjetividade anti-pública que tende a desfazer muitos dos direitos sociais conquistados na década anterior no país.

Como se sabe, a partir dos anos 1990 inicia-se no meio governamental brasileiro uma série de novas medidas administrativas e práticas institucionais de gestão.  A temática da avaliação ganha centralidade aí, no arcabouço técnico do que se convencionou chamar reforma administrativa do Estado brasileiro e no mesmo contexto em que emergem variados institutos e observatórios de universidades e organizações não governamentais (ONGs) voltados especificamente para monitorar e avaliar programas públicos.

Além da demanda por habilidades técnicas especializadas para os profissionais que atuam na área, em termos econômicos, cria-se um mercado de instituições e técnicos que concorrem por parcelas do fundo público para avaliar programas sociais; o que é base de legitimação da própria temática por indução desses financiamentos. Todavia, o efeito mais perverso do rumo que estas novas práticas de avaliação estão tomando diz respeito a paralela desqualificação do debate político sobre as políticas sociais e sua reconversão a medição técnica da realidade pelos especialistas. De certo modo, aprofunda a tecnificação das políticas sociais iniciada com a ditadura militar no processo de modernização conservadora do final dos anos 60 e amplia a zona de consenso em torno de sua legitimidade – da avaliação – via despolitização das práticas sociais. Os direitos sociais passam a ser abordados tecnicamente, dependendo mais da adequada aferição da realidade, mediante delimitação dos focos essenciais de atenção pública, do que de projetos políticos de disputa e enfrentamento das desigualdades sociais e da exploração capitalista.

Os anos do governo de Fernando Henrique Cardoso são um marco nesta direção, quando o discurso técnico da gestão de resultados ganha força de ideologia, respondendo ao processo de reestruturação capitalista e desregulamentação de funções sociais públicas do Estado. A avaliação de políticas sociais é introduzida nas práticas governamentais reforçando o tecnicismo e despublicizando as ações avaliadas, o que subsidia o processo de despolitização, em si empecilho a dinamização da esfera pública.

A associação administração pública e eficiência está prevista na atual Constituição Federal no seu artigo 37 quando estabelece a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência como seus princípios. No seu parágrafo terceiro institui a participação do usuário na administração pública direta e indireta tornando direito as reclamações sobre a  prestação de serviços, o acesso a informações de atos do governo, bem como a avaliação periódica externa e interna da qualidade dos serviços. A Constituição da ditadura militar (1967) foi a primeira a exigir, na lei, que o poder executivo mantivesse  sistema de controle interno para acompanhar orçamento e avaliar resultados (art.72), e, externamente submeter suas contas ao Congresso Nacional. Como o período era de autoritarismo ditatorial a iniciativa era principalmente tecnocrática e sem objetivação na medida em que inclusive o Congresso fora subjugado ao poder militar (VIEIRA, 1983). Em 1988, instituiu-se pela primeira vez um capítulo (VII) específico sobre a administração pública e nele abriu-se formalmente o livre acesso a informação pela população, sua participação nos serviços e a avaliação de desempenho. Evidentemente, isso não significa que se constituíram de fato como direitos, enquanto práxis. A história brasileira está longe de ser assentada no reconhecimento efetivo do Estado de Direito, ao contrário, via de regra é uma história de golpes, como foi o caso dessa Constituição de 1988 nomeada pela elite como ingovernável. Todavia, foi a primeira Carta a tomar a avaliação como um dever da administração pública e um direito da população.

Lembremos que esses recentes estudos sobre avaliação emergem num contexto peculiar de transformações da sociedade contemporânea advindas da reestruturação produtiva do capitalismo e da concomitante reforma do Estado que deram nova feição as políticas sociais;  comandada pelas agências internacionais via programas de estabilização monetária, ajuste estrutural, reformulação do papel do Estado e redesenho das políticas sociais (NETTO, 1996; OLIVEIRA, 1998; OLIVEIRA, 2000).

 Como se sabe, a seguridade social passou a ser entendida como negativa à rentabilidade dos capitais privados e, em decorrência dos direitos adquiridos pelos trabalhadores, obstáculo tanto à livre circulação do capital quanto a competição entre as empresas, e, por isso, o seu enxugamento em termos jurídicos, políticos e organizacionais passou a carro chefe de todas as reformas no mundo. Reduzir a responsabilidade estatal com a proteção social e sua estrutura organizacional, apresenta-se como primeira exigência institucional destas proposições. Em seguida, aparece a urgência de dotar a gestão da seguridade  de maior eficiência e competitividade, de modo a atrair capitalização privada para o setor e torná-la mais rentável. A idéia força é a de reduzir o papel do Estado e limitar suas responsabilidades públicas por meio da trilogia descentralização, focalização e privatização.

Nesse mix de argumentos gerenciais e de capitalização aparece a avaliação das políticas sociais como uma das estratégias técnicas de enfrentamento da crise fiscal e do déficit público que a partir dos anos 1980 limitaram o financiamento dos programas sociais[1]. Ainda que essa queda do modelo de desenvolvimento decorra de mudanças estruturais no padrão de acumulação fordista, ganha expressão o debate a respeito do modus operandi das políticas sociais. A sua racionalização e profissionalização de forma a assumir a “focalização dos direitos sociais”, escolhendo os programas mais equânimes, econômicos (baixo custo) e eficazes. Ao desconstruir o paradigma da universalização o modus operandi das políticas sociais ganha maior expressão e essa alteridade parece fazer parte das soluções pontuais do pragmatismo econômico do capital exatamente quando saem de cena projetos societais alternativos ao capitalismo e as discussões se restringem a sua eficiência (MOTA,1995). Dito de outro modo: “desmancham a referência pública e política para reduzir as injustiças sociais” (PAOLI, 2002, p.404).

Nesse patamar, ganha espaço o discurso administrativo racionalizador e formalista que faz equivaler direito e serviço. As políticas sociais tendem a ser abordadas não como direito, mas como serviço, colocando em cena o consumidor de serviços ao invés do sujeito coletivo de direitos. Como serviço os programas sociais podem ser terceirizados, privatizados ou extintos. A diferença não é só semântica, mas essencialmente política e ideológica, sobretudo quando consideramos que é contra a sociedade fordista que o neoliberalismo se pronuncia e não contra essencialmente o Estado regulador (COCCO, 1999).

A relação desigualdade, liberdade e justiça é por natureza cognitiva e histórica um problema no capitalismo. De origem, uma relação contraditória e sempre relativa, pois a base da desigualdade e da liberdade é a propriedade privada e a ação pública se dirige a compensar, via políticas sociais, as dificuldades de acesso ao mercado. Logo, não se volta para a realização da igualdade, mas para a eqüidade, visando atenuar a chamada desigualdade improdutiva. Na sociedade de classes a idéia de igualdade presente na Constituição é uma abstração (CHAUÍ, 1986). As lutas sociais podem acirrar esta tendência forçando a maior abertura do arco das compensações, por colocar em xeque a relação igualdade e dominação; como foi o caso do movimento operário nos processos de constituição e ampliação dos direitos sociais, e, do pacto em torno do Estado de Bem Estar Social em parte da Europa.  O crescimento do conservadorismo na contemporaneidade e a hegemonia do pensamento neopositivista estariam na base da substituição do debate da igualdade pelo da eqüidade; por isso, a preocupação exacerbada com a gestão das políticas sociais por mimetismo com o mercado, o que em essência decorre das próprias necessidades atuais de objetivação do capitalismo  (OLIVEIRA, 2000).

 

 

A razão técnica se transforma na razão universal, despolitizando as questões que coloca em jogo e exacerbando o pragmatismo, por meio de uma concepção imediatista dos processos que atravessam as políticas sociais. E um conjunto de práticas por vezes dissociadas, vão pouco a pouco conformando o novo idioma governamental sustentado no viés meritocrático que distingue elite de sábios e os legitima na processualidade das políticas sociais, reiterando o oligarquismo característico da tradição sócio-política brasileira. O conceito de fundo é a equiparação das ações estatais àquelas do mercado, como uma troca entre equivalentes e onde a indistinção das instituições leva a configuração da gerência como procedimentos normativos sem conteúdo particular e aplicáveis a todas as práticas sociais. Daí a possibilidade de se falar  que a avaliação que vem sendo pensada nesses processos de reforma  são limitadoras da crítica sobre a realidade e do controle social. E, se esvaziada da política, a avaliação se fecha a auto-reprodução do discurso competente (CHAUÍ, 1982);  restrita a execução de manuais, a avaliação não se presta ao conhecimento institucional crítico e, portanto, a efetiva inovação das práticas.  Afinal,  “numa organização não há tempo para a reflexão, a crítica, o exame de conhecimentos instituídos, sua mudança ou sua superação” (CHAUÍ, 2001, p. 192). Por isso, se desdobram em muitas pequenas organizações que criam suas próprias planilhas avaliativas sem estabelecer interface com os marcos teóricos e políticos de justiça em termos universais e particulares a sociedade brasileira.

Mas, como dito anteriormente, essa não é uma experiência isolada. A centralidade dessas medidas racionalizadoras para o projeto burguês da atualidade é marcante e atravessa o conjunto de reformas da administração pública dos E.U.A - desde os anos 60 – envolve a Nova Zelândia, Canadá, Austrália, Inglaterra, França, enfim se constitui numa programática globalizada da reestruturação capitalista contemporânea.

Ainda assim, a experiência histórica da América Latina merece destaque, pois torna essa inserção no sistema mundo ainda mais perversa posto que a imitação e a simulação cultural tendem a funcionar como mecanismos de dominação por negação da racionalidade e práticas sociais autônomas – a idéia de colonialidade do poder desenvolvida por QUIJANO(1999). É possível perceber que o modismo opera de forma diferenciada em sociedades periféricas do capitalismo tardio onde a modernização capitalista tende a se realizar sem rupturas com as velhas práticas de dominação, reiterando a transação entre o moderno e o reacionário. Essa especificidade é abordada por FAORO como um paradoxo na tradição sóciopolítica brasileira onde a realidade das coisas não mantém coerência com o universo das idéias políticas exatamente por essa recorrente acomodação com as idéias dominantes de cada época. Como a industrialização se realizou hipertardiamente, já no contexto imperialista, CHAZIN entende que a modernização se faz de modo colonial, estruturalmente incompleta e incompletáveis na medida em que a subordinação se reproduz permanentemente na escala global do desenvolvimento.  As idéias não seriam incoerentes ou fora do lugar, mas  coerentes a inserção colonizada. O caso da avaliação pode ser exemplar para pensar o padrão de conhecimento, a racionalidade produzida nesse contexto, pois aparece como um discurso inovador no campo das políticas sociais num tempo em que a realidade é de desmanche dos direitos formalmente estabelecidos nesse regime democrático instituído depois da longa ditadura militar.  

De toda forma, alguns estudos chamam atenção sobre a possibilidade da avaliação fomentar experiências emancipatórias mediante participação de diferentes sujeitos sociais – técnicos, gestores e população. A avaliação seria também um modo de fazer política em razão da participação substantiva no processo de gestão dos programas sociais.

A fragilidade cognitiva da reflexão sobre avaliação tende a levar o debate para a subestimação dos processos sociais recaindo num discurso ingênuo sobre a novidade ou modernidade da relação avaliação e participação. É quase como se a avaliação fosse capaz de nos deslindar dessa histórica dificuldade em torno da participação social.

 

De certo a problemática tem raízes mais profundas no modo de ser desta sociedade não superáveis pela razão técnica como subjaz na retórica da avaliação. Sobretudo, quando levamos em consideração experiências políticas recentes como as lutas sociais dos anos 1980, e a movimentação em torno da agregração dos direitos sociais na Constituição em vigor e a estrutura conselhista introduzida na Carta. O desmanche dos direitos sociais que se realizou ao longo dos governos de Fernando Henrique Cardoso  (VIEIRA, 1997; OLIVEIRA,2000) são demonstrativos do sentido do discurso partipacionista, afinal, tudo indica que a força da tradição autoritária da sociedade brasileira auxilia a recomposição capitalista operada nestes anos; “os regimes democráticos na América Latina estão se transformando em totalitários por via das mesmas instituições que processam a democracia” (OLIVEIRA, 1998, p.210), reatualizando a histórica tensão ou mesmo incompatibilidade entre dominação burguesa e democracia no Brasil.

A relação entre direito formal e práxis social não é linear. Enquanto processo social os direitos tendem a ser de constante disputa e exposição de conflitos, caso contrário viram letra morta – totalitarismos vigoram sob Constituições democráticas (TELLES, 2001; OLIVEIRA 2000). Essa subjetividade anti-pública engendrada na disseminação da racionalidade das técnicas de avaliação tendem a favorecer o esvaziamento da esfera pública e o maior distanciamento entre direitos outorgados em lei e seu exercício político. A busca de eficiência e precisão técnica gera um caldo de cultura propício à racionalidade típica do capitalismo e sua preponderância sobre a esfera política aproxima totalitarismo e capitalismo, demonstrando que estão longe de serem incompatíveis ou contraditórios como tenta demonstrar o discurso formalista da democracia burguesa. MARCUSE chama atenção para essa cumplicidade abordando o papel da tecnologia no processo de dominação (1999).

Por outro lado, não é possível perder de vista que as agências multilaterais se interessam pela avaliação tanto quanto pela agregação da participação da sociedade nos programas sociais. A retórica partipacionista se expande nos anos 1990 e via de regra movida pela intenção de fomentar interações solidárias da sociedade civil através do terceiro setor, filantropia e  usuários dos serviços sociais. Os bancos internacionais passam a exigir mecanismos de informação e consulta à população envolvendo setores públicos e privados de modo a definir “consensos mínimos”  (NOGUEIRA e SIMIONATTO, 2001).

O BIRD desde o ano de 2000 difunde a idéia de “ouvir os pobres” desenvolvendo o conceito de empowerment. Como o receituário ortodoxo e ajuste econômico nas últimas décadas provocou o crescimento da desigualdade social e o enfraquecimento das organizações coletivas, o que o Banco Mundial de fato impulsiona é o “ deslocamento da questão social do campo da política econômica para o da participação política na distribuição de verbas sociais, a exclusão surge como uma falta de organização e consciência dos pobres” (SCHWARTZ, 2000, p. B2). Trata-se de uma prática despolitizada, sob o domínio do mercado e particularizada em opiniões socialmente desenraízadas. Volta-se para adesão aos programas e não para possibilidade de socialização do poder, a expressão de disputas, conflitos e contrapontos de idéias. Ao contrário, a década foi marcada pelo manejo do “pensamento único” de uma hegemonia usurpadora baseada na razão instrumental com “ a destruição da política, a fabricação de um consenso imposto, ao modo das ditaduras” (OLIVEIRA, 2000, p. 80). O que tende a ampliar a distância entre a sociedade civil e Estado na medida em que preserva a fragmentação dos sujeitos, o corporativismo e o clientelismo (NOGUEIRA, 1998). A experiência desenvolvimentista dos anos 1950 e 1960, e, a prática recente dos conselhos de políticas sociais atestam os limites das ilusões participacionistas em contextos autoritários em que vigora a indistinção entre público e privado, como aborda OLIVEIRA (2000).

De certo a “febre avaliatória” que marca os anos 1990 (VIEIRA, 1997) reafirma, com o tecnicismo, traços de autoritarismo da sociedade brasileira por mediação da “meritocracia”.  Não é sem sentido que no mesmo contexto em que os direitos são questionados ganha espaço o debate e as práticas em torno da avaliação de desempenho. A não percepção dessa ambigüidade reitera o discurso autoreferido de legitimação da área técnica, da corporação e das verbas – elementos do processo de subjetivação anti-pública de que nos fala mais uma vez OLIVEIRA (2000).

A tradição autoritária das relações Estado/Sociedade no Brasil, aprofundam essa ligação entre tecnocracia e poder de modo que mesmo como sociedade de classes o estamento parece ter força efetiva na ordem pública reiterando o ethos do “saber é poder” (TRAGTENBERG, 1989). Esses processos tendem a ser mais rigorosos em sociedades de industrialização tardia onde a dominação autocrática se impõe sem processos democráticos de incorporação de massas provocando a “incompletude de classe do capital, a excludência do progresso social e a nulificação de vastos contingentes populacionais”  (CHAZIN, p. 566/567). Nesse contexto, a camada tecnoburocrática tem papel decisivo no processo de legitimação do próprio sistema de acumulação e dominação (FERNANDES, 1975).

 

Aqui, seria importante lembrar que a avaliação não é uma temática de ocupação restrita aos projetos hegemônicos do capital, pois os próprios governos regionais de esquerda - opositores a esse afastamento do Estado dos serviços sociais, à lógica desigual e excludente da reestruturação capitalista tendem a vislumbrar o planejamento e avaliação das políticas sociais como instrumentos essenciais de governo porque podem dimensionar qualitativa e quantitativamente a extensão dos problemas sociais, ao passo que também servem para proteger ações estruturais de médio e longo alcance; aliás, as ações de planejamento sempre fizeram parte das estratégias dos socialistas.

A questão que se coloca diz respeito ao horizonte político e a interpretação teórica dos problemas de desenvolvimento social. O encurtamento da perspectiva societária para a realização de programas pontuais como de renda mínima e qualificação profissional, por exemplo, desarticuladamente do contexto da economia – em termos de inserção no mercado internacional e projeto de desenvolvimento autônomo – transforma as técnicas de planejamento, como a avaliação, em foco central da tecnologia de governo, hiperdimensionando-as.   A cultura política que vem se constituindo em torno dessa tecnificação, da revisão das responsabilidades do Estado com a justiça social e do descenso do projeto socialista, influencia os segmentos políticos de esquerda confirmando o consenso pasteurizado a respeito de  “atitudes pragmáticas e realistas”. Ainda que seja necessário pensar em estratégias de qualificação da gestão pública, é preciso não perder de vista “o caráter antiteórico de nossa época”  como sinaliza BORON: “ No clima ideológico atual, dominado pela embriagante combinação de niilismo pós-moderno com o tecnocratismo neoliberal, as teorias da sociedade suscitam o fastio e, às vezes, até o desprezo de muitos cientistas sociais. As teorias – quaisquer que sejam – caíram em desgraça e qualquer principiante ou diletante se atreve a fulminá-las (...)” (2001, p.358). O “pratiquismo” estimulado pelas fontes de financiamento reorientam as reflexões na área “ e castiga com o desemprego o espírito crítico e a inclinação teórica” (IDEM, p.359).

Falta o essencial nesse processo de avaliação que é a perspectiva de controle público e não apenas contábil das atividades. Segundo PAOLI, “os espaços públicos só se tornam assim quando os socialmente desiguais se encontram em equivalência como atores e sujeitos autônomos do protagonismo político e civil e, pelo exercício conjunto e conflitivo do debate, reflexão e deliberação sobre um mundo comum(...)” (2002, p.403). É isso que chama atenção nesse processo, o desenvolvimento técnico nas políticas sociais se realiza associadamente a despolitização do debate sobre os direitos sociais.

É certo que as lutas sociais dos anos 80 reivindicavam a maior apropriação e crítica das práticas de governo. O relacionamento entre os movimentos sociais e as agências públicas, como também a ampliação do modo de gestão das políticas sociais - do qual, os conselhos são exemplos inovadores na tradição pública brasileira - merecem destaque como elementos potencializadores da motivação em torno da avaliação. Os estudos mostram que as lutas sociais desses anos fizeram germinar embriões de uma certa consciência do direito reclamando um cenário público permissivo a expressão de conflitos e a diversidade de interesses (PAOLI,1995).

Assim, a avaliação aparece também como componente da programática de reconfiguração da política dominante, do modo como o poder é exercido em instituições e por determinados agentes sociais. Essa via de análise não imputa aos movimentos uma virtude intrínseca, mas esquadrinha a publicização  de um tema menosprezado ou quando muito resguardado a esfera técnica. Ao proporcionar isso, introduz a questão da avaliação das políticas sociais nos seus discursos e práticas políticas. Contudo, é preciso sublinhar que o registro é o controle social sobre a coisa pública e isso é absolutamente distinto do que vem ocorrendo na atualidade com a disseminação dessa parafernália avaliativa e o descenso das lutas sociais. Ou seja, é difícil pensar em avaliação crítica sem participação política efetiva. E, sem política que oriente projetos e utopias sociais, a tendência é o conservadorismo e a autoreferência na própria camada técnica. Essa tradição autoritária que faz sombra sobre a promíscua relação público e privado em favor do sistema de dominação mobiliza um tipo de participação da sociedade que é passiva, sem controle social da administração pública. Situações diferenciadas de participação ativa se deram em conjunturas muito efêmeras e, grosso modo, as participações são para aceitação; a tradição é a de governos impermeáveis a partilha de poder e negociação de interesses.

Sob esse prisma desloca o campo dos conflitos da ordem jurídico-política para o da técnica – o campo especializado; não da fala pública, mas da fala técnica. O que dificulta pensar em justiça sem a existência de um espaço público aberto as falas plurais e a negociação.

Nesse sentido, para análise do tema, a questão crucial é de natureza política e teórica, de modo que seja possível superar o imediatismo analítico e tomar a política social na totalidade social, enquanto política que não se distingue da economia. Não é apenas razão tecnocrática (financiamento, burocracia, planejamento, avaliação), mas emerge para responder a acumulação acelerada do capital e as necessidades sociais dos movimentos sociais. Por isso, a exigência teórica de abordá-la – a política social – a partir dos processos histórico-sociais, do modo como a acumulação de capital se realiza enquanto relação social. Isso possibilita pensar as desigualdades e a pobreza como processo social, não desvinculadas da ação social pública e da economia. O núcleo duro dos problemas das políticas sociais não é o “estica, estica” dos orçamentos dos programas, mas a base geradora do empobrecimento e da desigualdade social.  O tratamento analítico da técnica, como fenômeno sócio-histórico, passa por compreender a técnica de avaliação como expressão de uma totalidade social, de suas possibilidades e limites. Em outros termos: as políticas sociais ( e sua avaliação) não se autonomizam dos contextos históricos em que se realizam. Associadamente à oferta de serviços via fundo público, difunde-se concepções de democracia e de partilha de poder e riqueza; o que se faz  reacendendo na experiência mesmo a tradição sóciohistórica. 

 

 

 

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* Professora do Departamento de Política Social da Faculdade de Serviço Social da UERJ, Doutoranda do Programa de Pós-graduação Serviço Social da PUC-SP, Bolsista CAPES-PICDT.

[1] Déficit este que decorre da lógica estrutural do padrão de acumulação e corresponde a parcela de produção não realizada que é antecipada pelo governo via política monetária para cumprir a regulação capitalista; seja dos direitos sociais dos trabalhadores, seja do financiamento da acumulação. Para suprimir esse déficit, entre outras medidas, a agenda neoliberal sugere a desregulamentação, mas particularmente da que envolve os gastos sociais, permanecendo o fundo público para o financiamento do capital (OLIVEIRA, 1998, 2000).